OAB protocola novo pedido de impeachment contra presidente Dilma

A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), por meio do presidente Claudio Lamachia, protocolou nesta segunda-feira (28) um novo pedido de impeachment contra a presidente Dilma Rousseff. Lamachia foi até a Câmara para entregar o pedido ao presidente da Casa, Eduardo Cunha (PMDB-RJ).

No pedido, a OAB acusa a presidente Dilma por crime de responsabilidade diante dos atrasos em pagamentos à Caixa Econômica Federal, ao BNDES e ao FGTS, irregularidades na gestão fiscal e da delação premiada do senador Delcídio do Amaral (PT-MS). A ida do presidente da OAB ao Congresso gerou protestos de deputados da base aliada. Confira a íntegra do pedido:

 

EXCELENTÍSSIMO SENHOR PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, DEPUTADO EDUARDO CUNHA.

“O clamor público, a passeata dos jovens de nosso País, as praças públicas tomadas de cidadãos indignados são a demonstração da perda da dignidade de Fernando Affonso Collor de Mello para o exercício do cargo de primeiro mandatário da Nação”  

(Trecho extraído da denúncia por crime de Responsabilidade contra Fernando Collor p.15)

CLAUDIO PACHECO PRATES LAMACHIA, brasileiro, casado, advogado, Presidente Nacional da Ordem dos Advogados do Brasil, inscrito no CPF n. 293.957.630-00, portador da Cédula de Identidade RG n. 70.06394436, SSP/RS, Título de Eleitor nº 044380210469 Zona 160 Seção 0101, com endereço profissional situado à SAUS Qd. 05, Lote 01, Bloco M, Brasília/DF, vem, com fulcro no art. 14 da Lei nº 1.079/1950, à presença de Vossa Excelência, com fundamento nos artigos art. 85, II, V, VI e VII, da Constituição Federal, bem como nos arts. 9º, n. 7, 10, ns. 4 e 6, e 12, n. 1, todos da Lei nº 1.079/50; bem como no Regimento Interno desta Egrégia Casa, apresentar

DENÚNCIA POR CRIME DE RESPONSABILIDADE  

em face da PRESIDENTE DA REPÚBLICA, Exma. Sra. DILMA VANA ROUSSEFF, com endereço para comunicações no Palácio do Planalto, Praça dos Três Poderes, Brasília/DF, consoante as razões a seguir apresentadas.

I – PREÂMBULO:

Em reunião ocorrida no dia 18 de março de 2016, o Plenário do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil deliberou, por 26 (vinte e seis) votos a 2 (dois), acolhendo voto do Relator, pelo pedido de instauração de processo de impeachment face à Excelentíssima Senhora Presidente da República Dilma Vana Rousseff, porquanto reconhecida a prática de infrações político-administrativas ensejadoras de crime de responsabilidade descritos no art. 85, II, V, VI e VII, da Constituição Federal, bem como nos arts. 9º, n. 7, 10, ns. 4 e 6, e 12, n. 1, todos da Lei n. 1079/50  (conforme certidão em anexo).

O voto, emitido pelo ilustre Relator, Conselheiro Federal Erick Venâncio Lima do Nascimento, é reproduzido integralmente na presente petição, cujos fundamentos e argumentos passam a compor as razões desta denúncia.

II- VOTO DO RELATOR: 

Processo n. 49.0000.2015.010230-5/COP

Origem: Diretoria do Conselho Federal da OAB.

Assunto: Comissão Especial para análise dos fundamentos jurídicos necessários à apreciação, pelo Conselho Pleno do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil do impedimento da Excelentíssima Senhora Presidente da República, em decorrência do Parecer do Tribunal de Contas da União pela rejeição das Contas do Governo Federal. Resolução n. 09/2015.

Relator: Conselheiro Federal Erick Venâncio Lima do Nascimento (AC).

RELATÓRIO

Trata-se de processo originado da Diretoria do Conselho Federal por meio da edição da Resolução n. 009/2015, cujo objetivo primeiro encontra-se consignado no seu art. 1º, verbis:

Art. 1º Fica criada a Comissão Especial para análise dos fundamentos jurídicos necessários à apreciação, pelo Conselho Pleno do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, do impedimento da Excelentíssima Senhora Presidente da República, em decorrência do Parecer do Tribunal de Contas da União pela rejeição das Contas do Governo Federal (…)

Citado parecer foi exarado nos autos do processo TC-005.335/2015-9, que trata da prestação anual de contas da Excelentíssima Senhora Presidente da República.

Nos autos do referido processo, por unanimidade de votos, o Pleno do Tribunal de Contas da União reprovou as contas presidenciais concernentes ao exercício 2014, decisão esta consolidada no Acórdão n. 2.461/2015, cujas razões principais resumem-se ao seguinte:

1. atrasos em pagamentos à Caixa Econômica Federal, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS, constituindo operações de crédito para o financiamento de políticas públicas, em ofensa ao art. 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF;
2. omissões de passivos e de transações primárias deficitárias do FGTS, BNDES e Banco do Brasil nas estatísticas fiscais e da dívida pública, o que teria feito com que a dívida pública fosse subestimada em 7 bilhões de reais;
3. irregularidades na gestão fiscal (metas, programação orçamentária e financeira e contingenciamento) – ausência de decreto de contingenciamento de 28,5 bilhões de reais e liberação 10 bilhões de reais, quando já ciente, no quarto bimestre, de que a meta fiscal e superávit não seriam alcançados;
4. abertura de créditos suplementares de 15 bilhões de reais com comprometimento da meta de resultado primário, que não foi alterada por lei.

Segundo as conclusões do Tribunal de Contas da União – TCU, essas irregularidades representariam distorções na ordem de R$ 106 bilhões (R$ 40 bilhões relativos às irregularidades denominadas popularmente por “pedaladas fiscais”, R$ 28 bilhões pelo não contingenciamento em novembro de 2014, aliado à liberação de R$ 10 bilhões, R$ 14,7 bilhões por não considerar, em fevereiro de 2014 e bimestres seguintes, manifestação do MTE quanto à elevação de despesas obrigatórias e frustação de receitas, e R$ 13,7 bilhões pela edição decréditos suplementares).

Iniciados os trabalhos da Comissão, advieram os pareceres dos renomados juristas Dalmo de Abreu Dallari (fls. 852/855), Celso Antônio Bandeira de Mello e Fábio Konder Comparato (fls. 858/866), Adilson Abreu Dallari (fls. 868/925) e Renato de Mello Silveira (fls. 928/1012), que, cada um com o seu particular ponto de vista jurídico, fundamentadamente se manifestaram acerca do tema objeto de análise.

À fl. 1013 consta ata da reunião de posse da Comissão Especial designada pela Diretoria do Conselho Federal para a elaboração de parecer, oportunidade na qual ficou definido que aquele colegiado deveria se manifestar em resposta às seguintes indagações:

1. O impedimento pode ser feito com base no parecer do Tribunal de Contas da União ou deve aguardar a decisão final do Parlamento sobre as Contas da Presidência da República?
2. A Presidente da República cometeu ou não crime de responsabilidade, por ação ou omissão, que enseja o impedimento?
3. Os fatos ocorridos no mandato anterior contaminam ou não o atual mandato, obtido com a reeleição?

À fl. 1017 consta ata da reunião realizada em 26 de novembro de 2015, na qual foi apresentado o relatório final da Comissão, que, por maioria de votos (3×2), decidiu no sentido de que os fatos “em si mesmos não indicam grave comportamento comissivo ou omissivo, de tipo doloso, para justificar a responsabilização do agente poltico, mesmo porque não se aponta prova de existir um desvio de conduta revelador de improbidade,com locupletamento, por parte da governante” (vide relatório e voto de fls. 1018/1045).

Segundo o voto vencedor, no tocante ao item “a” supra, seria inviável a instauração de processo de impedimento da Presidente da República, uma vez que o Tribunal de Contas da União constitui-se em órgão auxiliar do Congresso Nacional, não possuindo suas deliberações força vinculante, mas tão somente caráter opinativo, a teor do art. 71, I, da Constituição Federal.

Já no que diz respeito à indagação temporal, ou seja, se fatos ocorridos no primeiro mandato contaminariam o segundo, a maioria dos membros da Comissão opinou no sentido de que “a responsabilização do Presidente da República por qualquer atentado à Constituição Federal deve referir-se a fatos que se evidenciaram durante o seu atual mandato,não em outro”.

Finalmente, no tocante ao cometimento ou não de crime de responsabilidade, por ação ou omissão, que enseje o impedimento, entendeu essa mesma maioria que as irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas da União não indicariam grave comportamento comissivo ou omissivo, de cunho doloso, a justificar a responsabilização pessoal da Presidente da República, posto que inexistente desvio de conduta revelador de qualquer ato ímprobo de sua parte.

Em sentido oposto, os nobres Conselheiros Elton Sadi Fülber e Setembrino Edwald Netto Pelissari apresentaram voto divergente, no qual apontaram a viabilidade da instauração do processo deimpeachment, tendo em vista que a conduta da Excelentíssima Senhora Presidente da República atentaria contra o preceito constitucional constante do art. 85 da Constituição Federal, cujo comando aponta para a ocorrência de crime de responsabilidade quando da prática de atos que atentem contra a Lei Orçamentária.

Além disso, pontuam que o art. 84 da Constituição Federal atribui competência privativa ao Presidente da República para prestar contas anualmente, o que configuraria a sua responsabilidade pessoal quanto aos fatos narrados no Acórdão n. 2.461/2015.

Defenderam, também, que os fatos ora ensejadores da instauração do processo de impeachment (rejeição das contas pelo TCU) não necessitam da chancela ratificadora final do Congresso Nacional, pois o que se deve perquirir é a existência ou não de ofensa à Lei de Responsabilidade Fiscal e à Constituição Federal.

No que diz respeito à temporalidade do mandato, sustentam que os atos narrados no Acórdão do Tribunal de Contas da União não são estranhos às funções da Presidente da República, “na medida em que não houve interrupção do mandato”.

Afirmam, ainda, que a gravidade dos atos praticados não deve ser objeto de avaliação subjetiva quando da instauração do processo, bastando tão somente que seja analisada a subsunção dos fatos à norma constitucional caraterizadora dos crimes de responsabilidade, o que, a seu sentir, está presente.

Por fim, asseguram que a responsabilidade pessoal da Chefe de Governo foi por ela própria reconhecida quando da edição do Decreto n. 8.535/2015, que implementou medidas tendentes a coibir as malsinadas “pedaladas fiscais”.

Os autos foram por mim recebidos em 29 de novembro de 2015, oportunidade na qual determinei, incontinenti, o envio da sua cópia integral a todos os Conselheiros Federais e Presidentes Seccionais.

Incluído o feito na pauta da sessão do Conselho Pleno ocorrida em 1º de dezembro de 2015, foi formulada questão de ordem suscitada pelo Colégio de Presidentes das Seccionais no sentido de que seria necessária a ampliação do escopo traçado nos presentes autos, a fim de que fossem também avaliados os demais fatos eventualmente ensejadores da instauração de processo de impedimento constitucional.

A proposta foi aprovada por 20 (vinte) votos favor a 8 (oito) contrários, retornando os autos para diligências.

Em 02 de dezembro de 2015, o Presidente da Câmara dos Deputados acolheu o processamento do pedido de impeachment formulado pelos juristas Hélio Pereira Bicudo, Miguel Reale Júnior e Janaina Conceição Paschoal.

Posteriormente, em cumprimento à decisão deste Conselho Pleno, foram expedidos ofícios ao Presidente da Câmara dos Deputados, solicitando íntegra da cópia do pedido de impedimento cujo processamento foi operado, e à senhora Ministra do Tribunal Superior Eleitoral Maria Thereza Rocha de Assis Moura, relatora da AIME 761, na qual são partes a Coligação Muda Brasil e o Partido da Social Democracia Brasileira – PSDB contra a Coligação com a Força do Povo, Dilma Vana Rousseff, Michel Miguel Elias Temer Lulia, o Partido dos Trabalhadores – PT e o Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB.

Em resposta à solicitação, a Ministra Relatora da AIME 761, mesmo ressaltando as relevantes razões da solicitação, informou da impossibilidade do atendimento do pleito por força de mandamento constitucional inserto no art. 14, § 11, da CF, que determina a tramitação daquele feito em segredo de justiça.

Já o senhor Presidente da Câmara respondeu à solicitação informando que o referido processo encontrava-se publicado no Diário da Câmara dos Deputados – Ano LXX – Suplemento ao n. 209, Tomos I a V.

Em sendo assim, a Gerência do Conselho Pleno viabilizou a obtenção da íntegra do pedido de impeachment, cuja cópia eletrônica foi apensada ao presente feito.

Em seguida, foi requerido acesso aos autos dos processos que tramitam na 13ª Vara Federal de Curitiba/PR envolvendo o senhor João Cerqueira de Santana Filho e sua esposa Mônica Regina Cunha Moura, que supostamente teriam relação com a Presidente da República, cuja disponibilização até a presente data não foi atendida.

Posteriormente, foi encartada aos autos cópia integral da Petição n. 5952, da qual é relator o Ministro Teori Zavascki, em trâmite perante o Supremo Tribunal Federal, que trata de Acordo de Colaboração firmado entre o Senador Delcídio do Amaral Gomez e o Minstério Público Federal, por meio do Procurador-Geral da República.

Por fim, diante da liberação do sigilo da investigação empreendida no âmbito da Operação Lava Jato acerca de condutas praticadas pelo o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva (autos ns. 5006617-29.2016.4.04.7000 e 5006205-98.2016.4.04.7000, que tramitavam perante a 13ª Vara Federal de Curitiba), foram agregadas aos autos cópias do conteúdo de algumas escutas telefônicas efetivadas mediante ordem daquele juízo.

Concluídas as diligências, foi o feito incluído na pauta da Sessão Extraordinária do Conselho Pleno destacada para a data de hoje, razão pela qual ora submeto-o à apreciação do colegiado.

Era o que de relevante havia a relatar.

VOTO

Ulysses Guimarães costumava afirmar que missão não se pede. Aceita-se. Para cumprir com sacrifício, e não proveito.

Ao ser comunicado que a relatoria do presente feito me fora incumbida, não foi outra a frase que me veio à mente. Afinal de contas, dentre tantos notáveis que abrilhantam este colegiado e dele fazem a voz constitucional do cidadão, atribuir a mim (que tenho de idade o que muitos aqui possuem de cátedra) a relatoria de um julgamento histórico, poderia parecer algo inusitado.

Pior. Fazer com que este relator confronte juridicamente algumas de suas referências intelectuais, cujos abalizados pareceres encontram-se lançados nos autos, denota-se deveras ousado.

Inobstante a isso, meu compromisso é me desincumbir desse mister com honestidade intelectual, isenção política, fundamentos exclusivamente jurídicos e extremo respeito às divergências naturais a um tema palpitante, que traz consigo a passionalidade político-partidária e ideológica comuns a uma discussão que diz respeito ao futuro da Nação.

Inicio minhas ponderações no sentido de reafirmar, ainda que desnecessariamente, que o impeachment é um processo político-jurídico de índole e previsão constitucional, podendo ser intentado por quem entenda como presentes os seus requisitos constitucionais e legais de instauração.

Assim, o indicativo primeiro deste voto é no sentido de rechaçar veementemente a pecha de “golpe” à iniciativa de colocar em discussão a viabilidade ou não de um instrumento constitucional que, desde a Constituição Federal de 1988, já foi proposto em face de todos os presidentes da República eleitos, ainda que apenas numa única oportunidade tenha chegado ao seu objetivo final.

Apenas a título ilustrativo, trago à colação a quantidade de pedidos propostos em face de todos os presidentes eleitos pós-Constituição Cidadã:

• Collor (1990-92): 29
• Itamar (1992-94): 4
• FHC – 1º mandato: (1995-98): 1
• FHC – 2º mandato (1999-2002): 16
• Lula – 1º mandato (2003-06): 25
• Lula – 2º mandato (2007-10): 9
• Dilma – 1º mandato (2011-14): 14
• Dilma – 2º mandato (2015): 34

Em sendo assim, obviamente, não se pode tachar de golpistas aqueles que, dentro de sua particular análise jurídico-política, entendam como presentes os requisitos constitucionais para a abertura do processo e venham a ter frustrada tal pretensão.

Caso assim não fosse, atrairíamos de forma absolutamente injusta para tal campo alguns dos mais importantes jusfilósofos do nosso tempo.

Como não confiar na retidão moral e na correição de propósitos de Celso Antônio Bandeira de Melo, Dalmo de Abreu Dallari, Fábio Konder Comparato, Godofredo da Silva Teles e Paulo Bonavides, quando apresentaram, em maio de 2001, pedido de impeachment do então presidente Fernando Henrique Cardoso?

Como duvidar da responsabilidade cívica de Miguel Reale Jr. e Sergio Ferraz, quando, em 2006, defenderam pedido semelhante formulado contra o ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, durante a eclosão do escândalo que ficou conhecido como “Mensalão”?

Portanto, nobres pares, aqueles que hoje defendem o impeachment da Presidente Dilma Vana Roussef, com ou sem razões jurídicas para tanto, não podem nem devem ter contra si lançado esse pejorativo atributo, pois agem dentro das regras do jogo democrático a que Bobbio aludia.

A este respeito, importante transcrever a invejável lição de Adilson Abreu Dallari, em parecer acostado aos presentes autos, para quem:

Primeiramente, convém deixar claro que divergências na interpretação das leis são naturais e inevitáveis. As normas jurídicas comportam uma pluralidade de interpretações. Diferentes juristas, partindo de diferentes premissas e valorando de maneira diferenciada determinados princípios jurídicos, podem dar à mesma norma interpretações totalmente divergentes.

(…)

Pode-se afirmar, portanto, com total segurança, que a eventual cassação do mandato presidencial, pela condenação em processo pelo cometimento de crime de responsabilidade, nada tem de estranho, aberranteou conflitante com a soberania popular. Ao contrário, é uma forma usual, normal, de controle do exercício do poder, inerente ao sistema republicano.

Anormal, aberrante, incoerente e despropositada seria, ao contrário, a ausência de previsão, no texto constitucional, da possibilidade de responsabilização do ocupante do cargo de Presidente da República.

Portanto, a nós, nesta oportunidade, cabe apenas arrefecer os ânimos, trazer a discussão ao campo estritamente jurídico e dar à sociedade a manifestação que externe a posição majoritária deste Plenário, que, a partir de então, será a posição oficial da Ordem.

Como bem acentuado no curso da gestão do presidente Marcus Vinicius Furtado Coêlho, que teve como vice nosso atual Presidente, a OAB não pode ser comentarista de casos, mas sim, defensora de causas, do mesmo modo que não deve ser longa manus de governos, nem tampouco linha auxiliar das oposições.

Nesse sentido, a causa da boa aplicação da Constituição é intrínseca à missão institucional da Ordem, demandando, portanto, a sua manifestação livre, altiva e independente quanto ao tema em questão, que tanto tem mobilizado a sociedade civil, pois a voz constitucional do cidadão não pode se calar.

Pois bem, superadas essas questões prefaciais, é imprescindível destacar que o impeachment é um processo de natureza eminentemente política, dotado de procedimento jurídico-legal específico a ser observado para a sua propositura e instauração.

Neste sentido é a lição de Paulo Brossard, que, após discorrer acerca de outros sistemas normativos alienígenas, ensina:

Entre nós, porém, como no direito norte-americano e argentino, oimpeachment tem feição política, não se origina senão de causas políticas, objetiva resultados políticos, é instaurado sob considerações de ordem política e é julgado segundo critérios políticos, julgamento que não exclui, antes supõe, é obvio, a adoção de critérios jurídicos. Isto ocorre mesmo quando o fato que o motive possua iniludível colorido penal e possa, a seu tempo, sujeitar a autoridade por ele responsável a sanções criminais, estas, porém, aplicáveis exclusivamente pelo Poder Judiciário.

Por seu turno, José Higino, que é citado por Paulo Brossard em sua obra acima referenciada, leciona que a pena cominada na Lei n°1.079/50, apesar do nomen juris “crime de responsabilidade”, não possui caráter criminal, sendo o impeachment um processo político ou administrativo e não criminal. Nesse sentido, a sanção imposta pelo Senado Federal é somente uma medida disciplinar, pois, uma vez condenado, fica o Presidente da República submetido ao Poder Judiciário.

Portanto, desde já é necessário balizar claramente que aqui não se está a perscrutar qualquer conduta criminal da Presidente da República, mas sim, a existência de razões político-jurídicas para dar início, ou seja, provocar a instauração de um processo de impedimento constitucional, no qual será dada aos atores constitucionalmente incumbidos a oportunidade de uma análise de fundo acerca das razões para a procedência ou não do afastamento.

Feitos esses esclarecimentos, passemos à análise dos fatos concretos.

CONDUTAS ATRIBUÍDAS À PRESIDENTE DA REPÚBLICA NO ACÓRDÃO N. 2.641/2015 DA LAVRA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO

Desenvolveremos a presente análise, inicialmente, seguindo a mesma metodologia observada nos votos proferidos no âmbito da Comissão Especial, naquilo que diz respeito à rejeição das contas presidenciais.

Isto se dará por meio da resposta a três indagações distintas, a saber:

1. Os fatos ocorridos no mandato anterior contaminam ou não o atual mandato, obtido com a reeleição?
2. O impedimento pode ser feito com base no parecer do Tribunal de Contas da União ou deve aguardar a decisão final do Parlamento sobre as Contas da Presidência da República?
3. A Presidente da República cometeu ou não crime de responsabilidade, por ação ou omissão, que enseja o impedimento?

A meu sentir, concessa venia dos entendimentos firmados pelos notáveis membros da Comissão Especial, ousarei deles discordar pontualmente. Em algumas das respostas, de ambos, pois, muito embora minha resposta final coincida com determinado posicionamento, isto ocorre por fundamento diverso daquele ostentado nos votos.

1. Os fatos ocorridos no mandato anterior contaminam ou não o atual mandato, obtido com a reeleição?

Ao responderem a este questionamento, a maioria e a minoria da Comissão Especial adotaram posicionamentos diametralmente opostos. Enquanto para a maioria dos membros qualquer responsabilização da Presidente da República deve referir-se exclusivamente a fatos ocorridos no curso do seu atual mandato, a minoria entende que, havendo reeleição, não há interrupção do mandato, ainda estando a Presidente no exercício de suas funções, o que autoriza a sua sujeição ao processo de impeachment.

Com o mais comedido respeito ao judicioso voto da maioria da Comissão Especial, me inclino a acompanhar, na conclusão final, aqueles que entendem que, em se tratando de reeleição, é irrelevante o fato do impeachment ser deflagrado por fato ocorrido no primeiro ou no mandato subsequente, pois não identifico na norma constitucional qualquer restrição expressa à apuração de crimes de responsabilidade por Presidente da República, exceto, por óbvio, na hipótese do mandatário não mais ocupar o cargo.

Vejamos o que preceitua o § 4º do art. 86 da Carta Magna:

§ 4º O Presidente da República, na vigência de seu mandato, não pode ser responsabilizado por atos estranhos ao exercício de suas funções.

Vê-se aqui que o constituinte trouxe uma restrição com duplo requisito.

Em primeiro lugar, a responsabilização do Presidente da República, nos termos da Seção III do Capítulo II da Constituição Federal, somente se dá enquanto o Chefe do Executivo estiver com mandato em curso.

Em segundo lugar, a sujeição ao processo de impeachment não pode ocorrer por atos estranhos ao exercício das funções próprias de Presidente da República.

O primeiro requisito traz consigo a conclusão lógica segundo a qual somente pode se sujeitar ao impedimento aquele que esteja no exercício do cargo. Esta questão é de farta obviedade, pois não há qualquer sentido na abertura de um processo constitucional de impedimento para o exercício de um cargo que não esteja sendo exercido.

Todavia, aqui cabe um parêntesis.

No caso do ex-presidente e atual Senador da República Fernando Afonso Collor de Mello, houve prosseguimento do julgamento do recebimento da denúncia pelo Senado Federal, mesmo após a sua renúncia, o que se deu em razão da prévia instauração do processo deimpeachment pela Câmara Federal quando ele exercia efetivamente o mandato. Além disso, naquele caso, como é de conhecimento de todos, o prosseguimento do julgamento teve como propósito a aplicação da pena de inabilitação para o exercício de funções públicas, prevista no art. 52, parágrafo único, da Constituição Federal, vez que não mais possível a perda do cargo já preteritamente renunciado.

Naquela oportunidade, o Supremo Tribunal Federal albergou o entendimento segundo o qual, instaurado o processo de impeachmentcom o denunciado ainda no exercício do cargo, deve ele seguir, de forma que nem mesmo a renúncia ao mandato, após esse momento, inviabiliza o processo.

Essa foi a decisão tomada no Mandado de Segurança n. 21.689, do qual foi relator o Ministro Carlos Velloso, no qual se avaliou a necessidade de o denunciado estar no exercício do cargo, para fins de recebimento da denúncia – nos termos do art. 15 da Lei n. 1.079/1950 (que define os crimes de responsabilidade e regula o processo de julgamento, considerada recepcionada, nesse particular, pela Constituição de 1988) – com o fato de que o processo de impeachment poderia resultar, para além da perda do cargo, na imposição da penalidade de inabilitação para o exercício da função pública, com o quê, mesmo diante da renúncia, permaneceria o interesse público na continuidade do processo.

Daí os questionamentos aos que defendem que, nas hipóteses de reeleição, só se pode perquirir condutas praticadas no exercício do primeiro mandato ainda no curso deste:

– Como punir o presidente reeleito que praticou crimes de responsabilidade num primeiro mandato?

– A posse no novo mandato significaria um salvo conduto, uma anistia aos crimes de responsabilidade eventualmente praticados quando do exercício do mandato anterior?

Parece claro que não.

O fato histórico relevante a ser trazido quando da interpretação da norma, fundamental para o deslinde da presente questão, é que quando da edição do dispositivo constitucional do art. 86, § 4º, não existia o instituto da reeleição, incorporado ao nosso ordenamento jurídico pela insidiosa Emenda Constitucional 16/97.

A partir da positivação desta nova realidade, passou-se a admitir que o presidente da República, governadores e prefeitos pudessem obter uma reeleição independentemente de afastamento prévio do cargo para a disputa eleitoral.

Assim, admitiu-se não só a desprezível e abusiva simbiose do governante com o candidato, que tanto tem causado prejuízos ao sistema político-eleitoral brasileiro, pois o Estado vem sendo utilizado para a promoção de candidaturas de exercentes de cargos que são, ao mesmo tempo, postulantes destes idênticos cargos, como também a total ausência de interregno, interstício ou hiato entre o primeiro e o segundo mandato.

Uma vez mais destaque-se a exegese de Adilson Abreu Dallari, lançada em seu denso parecer de fls. 868/925:

Uma coisa é o mandato, e outra coisa é o exercício das funções de Presidente da República. Antigamente, não era possível cassar o mandato do Presidente após os 4 anos, porque, após decorrido esse tempo, não haveria mais mandato a ser cassado. Hoje, o mandato está dividido em dois períodos de 4 anos, mas, durante a somatória desses dois períodos, a função exercida pelo Presidente é uma só. Portanto, é absolutamente inquestionável que, uma vez reeleito, o Presidente da República estará no exercício de suas funções por oito anos.

Destarte, não há como se dissociar o exercício do cargo num mandato ou noutro, pois, caso assim se entendesse, estar-se-ia a criar uma posição ampliativa a uma norma constitucional de cunho eminentemente restritivo.

Já no que toca ao segundo requisito, é vedada a responsabilização por atos estranhos ao exercício das funções de presidente da República.

Por óbvio não se poderia instaurar a persecução por crime de responsabilidade (nomen juris adotado pelo constituinte) de matiz constitucional para atos estranhos ao exercício do cargo de presidente da República, uma vez que as condutas descritas no art. 85 da Constituição Federal dizem respeito à conduta que se espera do supremo mandatário da Nação quando investido de suas funções constitucionais.

Tanto os atos apontados no Acórdão TCU n. 2.641/2015, quanto aqueles perscrutados após a ampliação do escopo de análise, dizem respeito ao exercício da função de Presidente da República pela Senhora Dilma Vana Rousseff.

Portanto, diante das razões invocadas, no que concerne à temporalidade, em se tratando de reeleição, voto no sentido de reconhecer a possibilidade de instauração de processo de impeachmentmesmo que por atos praticados no primeiro mandato.

Contudo, entendo que após a ampliação do objeto da análise nestes autos, perde relevância tal situação, pois que verificados idênticos fatos àqueles constantes do Acordão do TCU referente às contas de 2014 no decorrer ano de 2015 (quando já em curso o segundo mandato), conforme documentos colacionados ao pedido de impeachment cujo processamento foi admitido em 02.12.2015 pelo Presidente da Câmara dos Deputados.

Assim, caso atendidos os demais requisitos para o impedimento constitucional, que apreciaremos a seguir, a circunstância temporal dos fatos terem se dado em mandato anterior deixa de constituir vínculo impeditivo à sua admissão.

b. O impedimento pode ser feito com base no parecer do Tribunal de Contas da União ou deve-se aguardar a decisão final do Parlamento sobre as Contas da Presidência da República?

Outro questionamento a ser respondido é no tocante à possibilidade da deflagração do processo de impedimento com base no parecer do Tribunal de Contas da União, sem que haja posicionamento do Congresso Nacional quanto à sua ratificação, a teor do que dispõe o art. 71, I, da Constituição Federal.

A maioria da Comissão entende que a reprovação das contas pelo Congresso Nacional seria consectário indispensável, sem o qual não se pode cogitar da utilização do relatório para fins de fundamentar um pedido de abertura de processo de impeachment.

Contrariamente, a minoria autora do voto divergente encampa a tese segundo a qual não há necessidade de chancela da decisão do TCU pelo Congresso Nacional.

Neste ponto, renovando as venias, creio assistir razão ao posicionamento minoritário externado pela Comissão.

É absolutamente prescindível para a instauração de um processo de impedimento, nos termos do que estabelece a Constituição Federal e a Lei n. 1.079/50, que haja qualquer manifestação do Congresso Nacional quanto aos termos do parecer prévio da lavra do Tribunal de Contas da União, pois não há qualquer necessidade de que haja efetiva rejeição das contas para o processamento do pedido.

In casu, o que fundamenta o pedido de impeachment não é a reprovação das contas em si, mas sim a deliberada inobservância de postulados concernentes à responsabilidade fiscal, à lei orçamentária e à higidez das finanças públicas, o que acarretaria na prática de crime de responsabilidade consoante prescrito pela Constituição Federal.

Portanto, o que importa é a análise acerca dos fatos efetivamente ocorridos, e se eles podem ser configurados como infrações político-administrativas (crime de responsabilidade) suficientes a supedanear o impedimento, não a manifestação da Corte de Contas ou a sua ratificação pelo poder constitucional competente.

Exemplo disso é que o processo de impeachment do ex-presidente Fernando Collor foi instaurado com fundamento nas conclusões de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, sem que houvesse qualquer juízo de definitivo quanto às suas conclusões.

Conforme podemos observar da íntegra do pedido de impeachmentprotocolado em 1º de setembro de 1992, nele não foi acostado sequer o relatório final da CPMI do denominado Esquema PC Farias, na qual o pedido se baseou, devidamente aprovado por Resolução, conforme determina o art. 5º da Lei n. 1.579, de 18 de março de 1952.

E nem poderia. O Relatório Final da CPMI foi votado em 26 de agosto de 1992, apenas tendo sido publicado no Diário da Câmara dos Deputados de 16/09/1992, após apresentação no Plenário do Congresso Nacional no dia 15 de setembro.

Ou seja, quando da apresentação do pedido de impeachment não havia conclusão  nem da Câmara dos Deputados nem do Senado Federal quanto às conclusões da CPMI (por meio de Resolução, conforme dispõe a norma de regência), pois o relatório somente foi enviado àquelas casas após a sua publicação no Diário do Congresso Nacional, que se deu, como já dito, em 16 de setembro de 1992.

Em sendo assim, o elemento utilizado para que esta Instituição pedisse o processamento de pedido de impeachment foi tão somente um relatório votado por dezesseis parlamentares, ante o voto contrário de outros cinco.

Dessarte, cotejados todos esses elementos, ao segundo questionamento respondo no sentido de não haver necessidade de que o Congresso Nacional aprove o parecer prévio do TCU, exarado por meio do Acórdão n. 2.641/2015, ou que o TCU julgue as contas de 2015, para que sejam os fatos descritos nos autos utilizados como fundamento para a instauração do processo de impeachment, mas sim, antes disso, que reste demonstrado que as condutas ali descritas constituem crimes de responsabilidade praticados pela Excelentíssima Senhora Presidente da República e tendentes a ensejar o seu impedimento constitucional.

c. A Presidente da República cometeu ou não crime de responsabilidade, por ação ou omissão, que enseja o impedimento?

Finalmente, chegamos ao ponto nodal que, entendo eu, é o de maior relevância jurídica para que este Conselho Federal da OAB possa se manifestar acerca deste item perante a sociedade brasileira, qual seja, se a Presidente da República cometeu ou não crime de responsabilidade, por ação ou omissão, que enseja o seu impedimento.

Importante salientar que a análise quanto ao cometimento de infração político-administrativa, neste aspecto, está adstrito aos fatos narrados no Acórdão TCU n. 2.461/2015 e nos demais fatos trazidos no bojo da Denúncia por Crime de Responsabilidade n. 01/2015, que tramita perante a Câmara dos Deputados.

Nesta quadra, segundo as conclusões do TCU no tocante ao exercício 2014, estas irregularidades representariam distorções na ordem de R$ 106 bilhões, sendo R$ 40 bilhões relativos às irregularidades denominadas popularmente como “pedaladas fiscais”, R$ 28 bilhões pelo não contingenciamento em novembro de 2014, aliado à liberação de R$ 10 bilhões, R$ 14,7 bilhões por não considerar, em fevereiro de 2014 e bimestres seguintes, manifestação do MTE quanto à elevação de despesas obrigatórias e frustação de receitas, e R$ 13,7 bilhões pela edição de créditos suplementares.

Por seu turno, da Denúncia por Crime de Responsabilidade n. 01/2015 consta que algumas dessas práticas persistiram no exercício 2015, uma vez que a Presidente da República teria assinado 06 (seis) decretos sem número, 04 (quatro) datados de 27 de julho e 02 (dois) datados de 20 de agosto de 2015, referentes a um inexistente superávit financeiro e excesso de arrecadação na ordem de R$ 2.522.637.210,00 (dois bilhões, quinhentos e vinte e dois milhões, seiscentos e trinta e sete mil e duzentos e dez reais) – (fls. 21 e 22, da mídia juntada às fls. 1087) –, bem como persistiria a não contabilização de empréstimos tomados junto a instituições financeiras públicas para o custeio de despesas correntes do Governo Federal, dentre outras práticas.

Pois bem.

Prescreve a Constituição Federal em seu art. 85:

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra:

I – a existência da União;

II – o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação;

III – o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV – a segurança interna do País;

V – a probidade na administração;

VI – a lei orçamentária;

VII – o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento.

Por seu turno, a Lei n. 1.079, de 10 de abril de 1950, cuja recepção pela modelagem constitucional de 1988 já foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, estabelece o seguinte:

Art. 1º São crimes de responsabilidade os que esta lei especifica.

Art. 2º Os crimes definidos nesta lei, ainda quando simplesmente tentados, são passíveis da pena de perda do cargo, com inabilitação, até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública, imposta pelo Senado Federal nos processos contra o Presidente da República ou Ministros de Estado, contra os Ministros do Supremo Tribunal Federal ou contra o Procurador Geral da República.

Art. 3º A imposição da pena referida no artigo anterior não exclui o processo e julgamento do acusado por crime comum, na justiça ordinária, nos termos das leis de processo penal.

Art. 4º São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição Federal, e, especialmente, contra:

I – A existência da União;

II – O livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos poderes constitucionais dos Estados;

III – O exercício dos direitos políticos, individuais e sociais;

IV – A segurança interna do país;

V – A probidade na administração;

VI – A lei orçamentária;

VII – A guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos;

VIII – O cumprimento das decisões judiciárias.

Cada classe de infração político-administrativa ali lançada vem descrita nos artigos subsequentes. Ao que nos importa, neste particular, vejamos o que dispõe o art. 10:

Art. 10. São crimes de responsabilidade contra a lei orçamentária:

1- Não apresentar ao Congresso Nacional a proposta do orçamento da República dentro dos primeiros dois meses de cada sessão legislativa;

2 – Exceder ou transportar, sem autorização legal, as verbas do orçamento;

3 – Realizar o estorno de verbas;

4 – Infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei orçamentária.

5) deixar de ordenar a redução do montante da dívida consolidada, nos prazos estabelecidos em lei, quando o montante ultrapassar o valor resultante da aplicação do limite máximo fixado pelo Senado Federal;       (incluído pela Lei n. 10.028, de 2000)

6) ordenar ou autorizar a abertura de crédito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem fundamento na lei orçamentária ou na de crédito adicional ou com inobservância de prescrição legal; (incluído pela Lei n. 10.028, de 2000)

7) deixar de promover ou de ordenar na forma da lei, o cancelamento, a amortização ou a constituição de reserva para anular os efeitos de operação de crédito realizada com inobservância de limite, condição ou montante estabelecido em lei;        (incluído pela Lei n. 10.028, de 2000)

8) deixar de promover ou de ordenar a liquidação integral de operação de crédito por antecipação de receita orçamentária, inclusive os respectivos juros e demais encargos, até o encerramento do exercício financeiro;  (incluído pela Lei n. 10.028, de 2000)

9) ordenar ou autorizar, em desacordo com a lei, a realização de operação de crédito com qualquer um dos demais entes da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que na forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente;      (incluído pela Lei n. 10.028, de 2000)

10) captar recursos a título de antecipação de receita de tributo ou contribuição cujo fato gerador ainda não tenha ocorrido;       (incluído pela Lei n. 10.028, de 2000)

11) ordenar ou autorizar a destinação de recursos provenientes da emissão de títulos para finalidade diversa da prevista na lei que a autorizou;       (incluído pela Lei n. 10.028, de 2000)

12) realizar ou receber transferência voluntária em desacordo com limite ou condição estabelecida em lei.     (incluído pela Lei n. 10.028, de 2000)

Este é o arcabouço normativo a ser considerado para a análise das condutas referentes tanto ao julgamento já implementado pelo Tribunal de Contas da União, quanto às práticas reiteradas no exercício de 2015.

No que toca aos fatos descritos no Acórdão TCU n. 2.641/2015, que desaprovou as contas do exercício de 2014, tenho que andou bem a minoria da Comissão Especial instituída pela Diretoria do Conselho Federal ao considerar que as condutas ali descritas são ensejadoras de crime de responsabilidade.

Isso porque é ponto incontroverso (o Governo Federal não questiona os fatos apontados, mas sim que eles não constituem crimes de responsabilidade) que as irregularidades existem.

Portanto, eis as ofensas à legislação perpetradas no exercício 2014 (algumas com repercussão e continuidade em 2015), que, no sentir desta relatoria, importam em atos que atentam contra a lei orçamentária anual (Lei n. 12.952/2014):

1. Atrasos em pagamentos à Caixa Econômica Federal, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS, constituindo operações de crédito para o financiamento de políticas públicas, em ofensa ao art. 36 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF;
2. Omissões de passivos e de transações primárias deficitárias do FGTS, BNDES e Banco do Brasil nas estatísticas fiscais e da dívida pública, o que teria feito com que a dívida pública fosse subestimada em 7 bilhões de reais;
3. Irregularidades na gestão fiscal (metas, programação orçamentária e financeira e contingenciamento) – ausência de decreto de contingenciamento de 28,5 bilhões de reais e liberação 10 bilhões de reais, quando já ciente, no quarto bimestre, de que a meta fiscal e superávit não seriam alcançados;
4. Abertura de créditos suplementares de 15 bilhões de reais com comprometimento da meta de resultado primário, que não foi alterada por lei.

Para além de ferir a lei orçamentária anual (Lei n. 12.952/2014), tais práticas também importaram em ofensa direta à Lei Complementar n. 101/2000.

A Lei de Responsabilidade Fiscal sempre foi exaltada à vista das importantes modificações que operou em nosso sistema normativo. Este sentimento restou pacificado em decorrência da profunda substituição de paradigmas que orientavam as finanças públicas brasileiras, num tempo em que os gestores tudo podiam e tudo faziam no que diz respeito aos recursos da coletividade.

Com a disciplina fiscal inaugurada, nossos mandatários tiveram que se adaptar à nova realidade, passando a agir dentro do que a Lei disciplinava e não apenas no âmbito da sua vontade ou no interesse político de agir de determinado modo.

Centenas, para não dizer milhares, de mandatários foram responsabilizados, inclusive criminalmente, por ofensas à famigerada LRF.

Isso só ocorreu porque os Poderes da República funcionaram dentro da engrenagem constitucional, demonstrando que ninguém está acima ou à margem da lei, posto que ela, a lei, é dirigida a todos e por todos deve ser cumprida.

Portanto, aqui não se pode relativizar ou mitigar a aplicação da norma dado o seu destinatário, mesmo que seja ele o Supremo Mandatário da Nação. O que deve estar em escrutínio são apenas dois aspectos: se existiu ofensa à lei e se houve comportamento comissivo ou omissivo por parte do agente político responsável.

Dito isso, com imensa ousadia, sou forçado a discordar da solução a qual chegou a maioria da Comissão Especial, que afirmou em seu voto:

Todavia, é também de considerar que irregularidades contábeis, mesmo quando se tem em conta uma indevida execução do orçamento, há que de ter uma tal significância de intensidade que possa identificar a ocorrência de atentado à Constituição. Mesmo que mereçam censura, e censura severa, nem sempre revelam uma prática deliberada atentatória ao interesse público, como neste caso ficou explicitado, pois teriam como motivo a garantia de saldo em contas do governo com dispêndios em programas sociais.

Divirjo desta visão basicamente por dois aspectos.

Em primeiro lugar, o atentado à Constituição reside exatamente no fato de que o preceito contido no art. 85, VI, dispõe expressamente que constitui crime de responsabilidade a conduta que atente contra a lei orçamentária, cabendo à lei especial a definição dessas infrações, conforme o fez a Lei n. 1.079/50 em seu art. 10.

Assim, as condutas praticadas pela Excelentíssima Senhora Presidente da República configuram sim, a teor do que dispõe o texto constitucional e a legislação de regência, infrações político-administrativas ensejadoras da instauração de processo deimpeachment.

Em segundo lugar, como se pode verificar dos autos, é falha a percepção de que os recursos utilizados nas manobras contábeis e financeiras que ficaram conhecidas como “pedaladas fiscais” tenham se destinado exclusivamente ao custeio de programas sociais.

De uma acurada análise, verifica-se que dos R$ 40 bilhões utilizados via esse artifício, 54,5%, ou R$ 21,9 bilhões, referiram-se ao pagamento de subsídios oferecidos a grandes empresários e produtores rurais, que contraíram empréstimos junto ao BNDES (PSI) e ao Banco do Brasil (subvenções agrícolas).

Para além disso, conforme se pode observar no gráfico abaixo, o uso desse artifício para a satisfação de despesas com benefícios sociais aumentou exponencialmente no ano de 2014, coincidentemente ou não, um ano eleitoral no qual nos foi omitida a crise financeira vivida pelo País, ao mesmo tempo em que eram oferecidas pílulas de otimismo, como, por exemplo, a calculada e transitória redução de tarifas de energia elétrica.

 

Já no que tange ao comportamento omissivo ou comissivo da Presidente da República, despiciendo aferir se houve ou não proveito, locupletamento ou se a sua conduta seria reveladora de improbidade.

Caso houvesse a necessidade de perquirir tais aspectos neste ponto específico, a fundamentação do pedido de impedimento seria outra que não aquela inserta no art. 85, VI (que trata de ofensa à lei orçamentária), da Constituição Federal.

Assim, o comportamento comissivo e omissivo da Presidente da República está devidamente demonstrado diante da simples leitura do texto constitucional, que dispõe em seu art. 84, incisos VI e XXIII, sobre a sua competência privativa para expedir decretos (a exemplo do que o fez com a edição do Decreto n. 8.535/2015, que conteve a prática das “pedaladas fiscais”) e enviar ao Congresso Nacional projetos de lei que tratem da lei orçamentária, da lei de diretrizes orçamentárias e do plano plurianual.

Não obstante, os seis decretos aos quais faz referência a Denúncia por Crime de Responsabilidade n. 01/2015, que autorizaram a abertura de créditos suplementares, sem o alcance da meta de resultado primário, em expressa afronta ao estabelecido no art. 4º da Lei n. 12.952 de 2014 (LOA) e art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal, foram assinados pela Presidente da República, que tinha total ciência da ilegalidade perpetrada.

Nesta quadra de ideias é forçoso admitir que há elementos jurídicos concretos que conduzem a uma opinião favorável à instauração de processo de impedimento da Presidente da República no que toca às irregularidades contidas no Acórdão TCU n. 2.641/2015 e àquelas semelhantes praticadas em 2015 e insertas na denúncia em tramitação perante à Câmara dos Deputados, pois que demonstradocomportamento comissivo e omissivo a justificar a sua responsabilização.

DAS RENÚNCIAS FISCAIS CONCEDIDAS À FIFA PARA A REALIZAÇÃO DA COPA DO MUNDO DE 2014

Outro ponto relevante a se considerar, ainda no que toca ao julgamento das contas do exercício 2014, que não foi tido como razão para a rejeição das contas, é aquele relativo às renúncias fiscais concedidas à FIFA para a realização da Copa do Mundo de 2014.

Como já explanado alhures, aqui não se está a levar em conta o resultado final de um julgamento, mas sim os fatos apurados quando da análise dos autos da Prestação de Contas apresentada ao TCU pelo Governo Federal.

Portanto, entendo por relevante e viável a análise também neste ponto.

A Lei n. 12.350/2010 concedeu várias isenções de tributos à FIFA e outras empresas privadas, sem observância ao inciso I do art. 163 da Constituição Federal, regulamentado pelo art. 14 da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), e ao § 2º do art. 165, também da Constituição Federal, que exigem, para os casos de renúncia fiscal e isenção, a demonstração de que não serão afetadas as metas de resultados fiscais previstos no anexo da LDO (inciso I do art. 14 da LRF) ou a indicação das medidas de compensação, por meio do aumento de receita, através da elevação de alíquotas, majoração ou criação de tributos ou contribuições (inciso II do art. 14 da LRF).

Essa lei teve prazo de vigência até o ano de 2015 (conforme previsão do seu art. 62), sendo que as prestações de contas, tais como renúncia fiscal, aumento de arrecadação, geração de empregos, números de estrangeiros que ingressaram no País para assistir aos jogos e custo total das obras de que trata a RECOPA e a COPA DO MUNDO, somente ocorrerão em 1º de agosto de 2016 (art. 29).

É certo, contudo, que não foram atendidas as regras da Lei Complementar n. 101/2000 (LRF) e explico os motivos:

a) primeiro, porque n&atil